16.09.2021

Zakaz sztucznego dzielenia projektów

W idealnym świecie funduszy europejskich, idealni beneficjenci otrzymywaliby idealnie skrojone wsparcie finansowe na realizację projektów, które przecież także byłyby idealne. Świat jednak idealny nie jest i mimo, że od lat szeroki strumień środków unijnych przelewa się przez nasz kraj, to w obliczu morza najróżniejszych potrzeb, z pewnością nie uda się zaspokoić wszystkich interesów każdego potencjalnego beneficjenta. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest z pewnością to, że interes finansowy beneficjenta może zostać uwzględniony tylko wówczas, gdy nie sprzeciwia się to interesom finansowym Wspólnot Europejskich. 

Wśród  narzędzi ograniczających dostępność środków pochodzących z Unii Europejskiej wymienić można regulacje mające na celu zagwarantowanie, aby pomoc przyznawana w ramach poszczególnych programów operacyjnych miała charakter proporcjonalny i była niezbędna dla realizacji danego projektu. Żeby to zapewnić określone zostały na przykład maksymalne poziomy intensywności pomocy w stosunku do ogółu kosztów kwalifikowalnych. W przypadkach, w których ze względu na niemożliwość wyodrębnienia kosztów kwalifikowalnych ustalenie maksymalnej intensywności pomocy nie jest możliwe do ustalenia albo gdy ze względu na niewielkie kwoty pomocy, wskazane jest wykorzystanie prostszych instrumentów pomocowych,  ustanawiane są także limity kwotowe pomocy, która może być w danej sytuacji przyznana. Powyższe regulacje nie są jednak jedynymi, z których w pewnych sytuacjach mogą wynikać znaczne ograniczenia w dostępie do unijnej gotówki. 

Każde przedsięwzięcie inwestycyjne, aby mogło zostać zrealizowane wymaga zapewnienia odpowiednich do rozmiaru i celu tego przedsięwzięcia źródeł finansowania. Często zdarza się, iż dany projekt inwestycyjny przerasta możliwości finansowe pojedynczego inwestora i zmuszony jest on szukać. zewnętrznych źródeł finansowania. Rozwiązaniem, z którego inwestor mógłby potencjalnie próbować skorzystać w takiej sytuacji są oczywiście środki unijne. 

Przyjmijmy, że inwestorowi udało się pozyskać już pewną pulę środków unijnych. Przyjmijmy również, że kwota wsparcia, która została przyznana inwestorowi w umowie o dofinansowanie zawartej z instytucją zarządzającą stanowi zaledwie nieznaczną część kapitału niezbędnego do realizacji całego przedsięwzięcia. Wychodząc z założenia, iż osiągnięcie maksymalnych korzyści z realizacji tego przedsięwzięcia możliwe będzie tylko wówczas, gdy zostanie ono zrealizowane w całości, inwestor postanawia jednak spróbować zabezpieczyć swoje interesy i podzielić przedsięwzięcie, na realizację którego uzyskał już dofinansowanie, na kilka mniejszych. Zamiarem inwestora – beneficjenta jest podział całej inwestycji na mniejsze projekty, na realizację których być może będzie on mógł ubiegać się o wsparcie w przyszłości. 

Czy działanie takie zawsze będzie zbieżne z interesami finansowymi Unii Europejskiej? Okazuje się, że nie. Dopuszczalność powyższych działań została bowiem zakwestionowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 1430/14), a nie tak dawno temu także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r. (sygn. akt. III SA/Lu 98/18). 

W sytuacji, w której inwestor zdecyduje się wystąpić z wnioskiem o kolejne dofinansowanie dla projektu, który został wyodrębniony jako część większego przedsięwzięcia, na które uzyskał on już wcześniej wsparcie, to działanie takie może zostać uznane za sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami prawa wspólnotowego. 

 Zdaniem sądów, działaniom takim przeciwstawia się art. 4 ust. 3 Rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Jak wskazują sądy, z regulacji tych wynika zakaz sztucznego dzielenia projektów (przedsięwzięć) celem uzyskania wyższego poziomu dofinansowania.

Powyższy przepis stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1462/17). 

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa, czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover).