07.06.2021

O przedawnieniu roszczeń w sprawach o zwrot środków unijnych

Co z projektami, do których instytucje zarządzające mają zastrzeżenia? Czy w związku z tym, że od momentu ich zakończenia minęło już wiele lat, przedsiębiorcy, którym grozi obowiązek zwrotu środków, mogą odetchnąć z ulgą? Czy z uwagi na upływ okresu przedawnienia mogą już oni spać spokojnie?

Mimo iż dla zdecydowanej większości beneficjentów realizacja projektów dofinansowanych ze środków europejskich zakończyła się sukcesem, wciąż zwracają się do mnie beneficjenci, których projekty nie uzyskały pozytywnego wyniku kontroli prowadzonej przez instytucję zarządzającą. W ich projektach kontrolujący doszukali się nieprawidłowości, których skutkiem jest zwykle wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Nierzadko zdarza się przy tym, że postępowania te dotyczą projektów zrealizowanych i zakończonych przed wieloma laty. W przypadku takich projektów warto jest zatem zastanowić się, czy prawo instytucji zarządzających do żądania zwrotu środków nie uległo przedawnieniu.

Zagadnienie przedawnienia roszczenia instytucji zarządzającej o zwrot środków pochodzących z dofinansowania jest obecnie przedmiotem oceny w wielu postępowania prowadzonych przez sądy administracyjne. Jest ono o tyle interesujące, że w orzecznictwie tych sądów ścierają się aktualnie co najmniej dwa skrajnie różne poglądy. W zależności więc od tego, do którego z tych poglądów uda się przekonać sąd w konkretnej sprawie, obowiązek zwrotu środków może zostać utrzymany albo też decyzja orzekająca zwrot może zostać uchylona.

Beneficjenci, w stosunku do których orzeczono zwrot środków nie bez sukcesów starają się przekonywać sądy administracyjne, że obowiązek zwrotu dofinansowania należy wiązać nie tyle z dniem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, co z dniem przekazania środków. Oznacza to tym samym, że pięcioletni termin przedawnienia w zakresie zwrotu środków dofinansowania powinien być liczony nie tyle od dnia, w którym upłynął termin zwrotu środków określony w ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz od dnia, w którym środki zostały przelane na rachunek beneficjenta. Z powyższym stanowiskiem zgodziły się m.in. Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gliwicach (wyrok z dnia 26 stycznia 2017 r., IV SA/Gl 557/16) i w Krakowie (wyrok z dnia 10 września 2015 r., I SA/Kr 1029/15) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w niedawnym wyroku z dnia 18 maja 2017 r. (sygn. akt II GSK 4503/16).

W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazuje się, że w art. 207 ustawy o finansach publicznych ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od dnia przekazania środków beneficjentowi, traktując ten moment, jako moment powstania zobowiązania. Zwolennicy powyższego poglądu nie bez racji zauważają także, iż instytucja przedawnienia zobowiązania służyć ma przede wszystkim ochronie zasady pewności prawa. Na tej podstawie twierdzą oni, że przy aprobacie wskazanego niżej stanowiska instytucji zarządzających, „zobowiązanie” do zwrotu środków mogłoby nigdy się nie przedawnić, a rozpoczęcie jego biegu byłoby całkowicie zależne od woli organu prowadzonego postępowanie administracyjne.

Według poglądu konkurencyjnego prezentowanego przez instytucje, którym powierzono realizację zadań związanych z zarządzaniem i wdrażaniem programów operacyjnych, to jednak decyzja administracyjna orzekająca zwrot środków, wydana na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych, określa kwotę przypadającą do zwrotu, termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Dopiero więc w tej decyzji określa się zobowiązanie i termin jego płatności. Mając to na uwadze, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy ordynacji podatkowej instytucje te wskazują, że termin przedawnienia związanego ze zwrotem środków należy liczyć dopiero od dnia, w którym upłynął termin do zwrotu środków wskazany w ostatecznej decyzji orzekającej zwrot środków. Liczony w ten sposób termin przedawnienia wynosi w tym przypadku 5 lat.

W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się także stanowisko, zgodnie z którym do określenia terminu przedawnienia, po upływie którego beneficjenci nie będą już zobowiązani do zwrotu środków stosować należy regulację zawartą w art. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Według tej regulacji, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości, przy czym w przypadku programów wieloletnich (takich jak np. regionalne programy operacyjne realizowane przez zarządy poszczególnych województw) okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przyjmując więc, iż większość programów operacyjnych realizowanych w perspektywie 2007-2013, w tym także regionalnych programów operacyjnych, zakończyła się na początku 2017 r., przedawnienie związane ze zwrotem środków unijnych nastąpi na początku 2021 roku.

Na zakończenie warto także wspomnieć o zmianach legislacyjnych, których kierunek pozostaje zbieżny z regulacją zawartą we wspomnianym wyżej Rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Mianowicie, ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 2 września br., w ustawie o finansach publicznych dodany został art. 66a. ust. 1 pkt. 1 i 2 lit. a).

Wobec pojawiających się wątpliwości co do sposobu postrzegania instytucji przedawnienia w odniesieniu do środków pochodzących z dofinansowania, które podlegają zwrotowi, w przepisie tym w sposób wyraźny wskazano, że zobowiązanie do zwrotu należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:

1. w którym decyzja orzekająca zwrot środków albo decyzja orzekająca zwrot odsetek od nierozliczonej w terminie zaliczki, stała się ostateczna, albo
2. wypłaty salda końcowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006
   – w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.